（注：该文于2008年7月11日发表在河北省法院网）
（和讯财经原创）论我国行政诉讼法的修改和完善——以现代司法理念为视角
（和讯财经原创）一、现代司法理念与行政诉讼
（和讯财经原创）所谓“理念”，是指原理和信念或价值观，是一系列价值选择的结果，是一种制度在建构和设计中内在的指导思想、原则和哲学基础。现代司法理念是对社会主义司法的本质规定性、功能要素、实践标准的体系化思考，是支配人们在司法过程中的思维和行动的意识形态，是构建司法体制、工作机制及司法程序的理论基础或指导思想，是被长期的司法实践证明为正确的、现代司法必须遵循的、经过提炼上升为理性的观念。主要包括依法治国、司法公正、司法效率、独立审判、司法中立、司法公开、司法权威、尊重和保障人权等内容①。公正与效率是我国依法治国方略的重要组成部分，而行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼相比，与我国依法治国方略的联系更加紧密。最大限度的实现行政审判的公正与效率，不但能够保护群众的合法利益，实现行政保护“弱者”的司法理念，而且能够有力维护行政管理相对人的合法权益，保障行政机关依法、高效行政，增加行政机关执法的透明度、可信度，增强人民群众对政府的信任感，使各项政策、任务能够得以顺利实施；更为重要的是使行政机关的行政行为受到法律的监督，促进依法治国进程。同时，在人民法院行政审判中，由于诉讼主体的特殊性，使人民法院行政诉讼面临独立审判、司法权威、尊重和保障人权等理念的更大的考验。我国行政诉讼立法侧重制约，疏于保护。这主要表现在两个方面：对行政相对人来说，由于许多行政法律、法规对行政相对人在权利义务上规定的不对等，对行政相对人的行为重在制约，对行政相对人的合法权益疏于保护，这已严重影响到行政相对人对“民告官”的价值追求和信心。另一方面，对法官来说，整个司法体制对行政审判活动也是侧重制约、疏于保护，已严重影响到行政裁判的权威性。相反，在制约和监督上，则规定得十分全面具体。而更使法官不安的是，其中很多监督来自于对法官的经济命脉和政治命运享有控制权的行政机关。根据WTO规则规定，行政机关的任何处罚决定，相对人都有请求司法救济的权利，包括行政机关的抽象行政行为，司法机关都可以审查。司法机关必须提供快捷、公正的法律保护。随着时间的推移，这种影响会越来越大、越来越深。
（和讯财经原创）二、我国现行行政诉讼法实施的现状和前景、存在的问题和原因
（和讯财经原创）（一）现行行政诉讼法实施的现状和前景：我国现行行政诉讼法自1989年颁布、1990年实施以来，已有16年时间。其实，根据1982年民事诉讼法（试行）的相关规定（该法第3条第2款规定“法律规定人民法院审理的行政案件，适用本法的规定），当时就有了行政案件。从1986年湖南汩罗市法院设立中国第一个行政审判庭，1988年最高人民院设置行政审判庭到现在，总体上可以说是稳步、健康发展，主要体现在以下几个方面：其一，行政案件稳中有升。截止到2005年底，我国法院共受理一审行政案件109万多件，特别是近几年，每年将近10万件，但从行政案件占我国受案总数的比例来看，只有1.9％。其二，行政案件类型不断扩大。目前我国受理的行政案件类型有50多种，几乎涵盖了所有行政管理领域，涉及各类具体行政行为，且新典型案件不断出现。加入WTO后，与WTO相关的行政案件不断发生，特别是知识产权行政案件大量增加，反倾销、反补贴案件也不断出现。其三，被告主体比较广泛。包括各类行政机关，上至国家部委、下至乡镇人民政府，还有法律、法规授权的组织等，主体范围越来越广。而且，近几年也发生了几起以国务院为被告的案件。当然，国务院作为被告的行政案件目前尚有制度上的障碍。其四，原告的胜诉率比较高。10几年来，我国行政案件中原告胜诉率平均为30％左右，高于国际上其他国家20％的比例，这表明我国行政审判制度真实而有成效②。所以说，我国行政审判工作总的趋势是健康的、稳步前进的，在我国的民主政治中发挥着越来越重要的作用。今后，我国行政审判工作将会呈现出什么样的发展趋势？我们认为，应当是比较乐观的。国内国际环境会不断地加以推进，促使其更加完善。第一，依法治国，建设法治国家的大环境对行政审判十分有利。依法治国是立法原则，其核心内容是依法行政。行政管理涉及到经济、社会生活的各个角落，实现依法行政，除了行政机关加强自我约束以外，加强外部监督也是十分重要的。在监督机制中，行政审判发挥着不可或缺的作用。事实上，行政诉讼法实施以来，行政机关行为越来越规范。第二，构建社会主义和谐社会离不开行政诉讼的保障。构建和谐社会，首先要保持稳定，而在影响稳定的诸多因素中，官民关系如何是关键；如果官民关系不协调，就谈不上和谐。近几年来不时出现的群体性事件就是官民关系恶化造成的。所以官民矛盾必须协调好，要有解决官民矛盾的机制和渠道，行政诉讼就是最好的解决方式。第三，加强行政审判工作是履行国际法义务的需要。近几年来，国际条约、公约越来越多。特别是加入世贸组织后，给我国对外贸易、经济生活带来了很大影响。既有对人的观念、理念的影响，也包括法律制度的影响，如专利法、商标法中专利复审委员会和商标评审委员会不允许终局裁决就是典型的例子。第四，党和国家越来越重视依法行政。今年3月份以来，胡总书记等党和国家领导人对行政审判、妥善处理行政争议多次作出批示，中央办公厅、国务院办公厅又专门下发了文件《关于预防、化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》。最近，最高人民法院召开了中央电视电话会议，内容是加强行政审判、妥善处理行政争议。
（和讯财经原创）（二）现行行政诉讼法存在的问题和原因：随着行政诉讼法实施10多年以来我国法制建设的发展，行政诉讼理论研究的深入与司法实践经验的积累，特别是依法治国法治原则的确立和我国加入世贸组织后新的时代背景与法律环境的要求，其缺陷也日见明显，主要体现在以下几个方面：首先，对行政诉讼制度的目的认识比较模糊。现行行政诉讼法规定的目的是三个方面：为了法院及时、正确的审理行政案件，为了监督行政机关依法行使职权，保障公民、法人和其他组织的合法权益。表面上看，是三个似乎同等重要的目的，但实际上，由于行政诉讼制度很多条款，更多的是保障行政机关依法行使职权，监督和维护行政机关依法行使职权的目的。所以行政诉讼法保障公民、法人和其他组织合法权益的目的被削弱。还有行政诉讼不得调解。其立法初衷是为了防止行政机关放弃权力，损害公共利益，防止行政机关损害公权力。但事实上，行政诉讼不得调解，使得本来能够化解的矛盾，能够通过调解解决的行政纠纷最终无法解决。其次，对原告的诉权保护不够全面。主要表现是行政诉讼的受案范围过窄，行政诉讼程序的设计没有达到便捷、高效、公平公正的程度。在现实生活中，受案范围过窄常常导致很滑稽的结果，如公民在街上吐痰被罚2元钱可以提起行政诉讼获司法救济，而一个学生被学校开除学籍却不得提起行政诉讼。反思我国行政诉讼受案范围过窄的原因，乃是现行行政诉讼法是当时时代和法律环境下的产物。行政诉讼法司法解释虽用“行政行为”取代行政诉讼法第2条规定的“具体行政行为”一词，但无论怎么扩大解释，都不能突破其固有的框架。第三，行政司法环境差强人意。根据现行的财政体制,地方各级司法机关是地方政府的一部分,司法机关的办案经费和司法机关工作人员的工资由各级地方财政负担。这种经费体制是地方保护主义的主要根源。最高人民法院肖扬院长曾总结说“司法权力地方化”是现行司法制度存在的主要问题之一，在行政审判中表现得更为明显。行政权的渗透和庞大表现之二是行政终局裁决制度根深蒂固。行政复议法在被告确认上有意拒绝让国务院作行政诉讼中的被告，带来了很大的理论问题，与WTO规则明显不符。据最高人民法院行政庭赵大光庭长介绍，前不久，有一家外国企业起诉我国国务院，我国法院根据行政复议法的规定不予受理，它随即按照WTO规则以国内法院不受理为由向世贸组织起诉，使我国政府显得很难堪。行政司法环境的好坏直接影响到行政诉讼制度的进一步发展。从这个意义讲，制度保障比法律本身更为关键。今年初，最高法院在深圳召开“改善行政审判环境”研讨会，实际上就体现出行政诉讼向纵深发展之后，需要环境的支持，需要改善环境来配合。
（和讯财经原创）三、我国行政诉讼法修改和完善的方向
（和讯财经原创）我国行政诉讼法实施以来暴露出了诸多问题，在这些问题中，有一些虽源于其固有规定的不完善，然而更多是实施中所遇到的新矛盾、新情况和新现象，需要创设新的规范或修订原有内容加以重新调整。而且，根据WTO规则的要求，成员国政府所有的行政行为都应当接受司法审查。为解决这些问题，最高院曾两次发布系统性解释，多次制定专门规定，但无法突破既定宽架。故大幅度、全方位改革行政诉讼法势在必行。
（和讯财经原创）（一） 国外行政诉讼法修改的借鉴：以日本为例，日本2004年修改了行政诉讼法。其修订的特点是，从更加有效地救济国民权利利益的程序的观点出发，对其行政诉讼法的内容进行了大致以下四个方面的修改：1、救济范围的扩大；2、审理的充实与促进；3、为了更加容易地利用和理解行政诉讼而在构造方面所作的变革（一是抗告诉讼的适格被告从行政厅主义到行政主体主义的变更；二是抗告诉讼的管辖法院的扩大；三是撤销诉讼的起诉期间的延长；四是教示制度的创设，即行政厅在作出可能被提起撤销诉讼的行政处理或裁决时，对于该处理或裁决的相对人，必须出示书面教示事项；4、临时救济制度的扩大（一是停止执行要件的缓和，二是临时课与义务制度的创设，三是临时禁止制度的创设）。从上述内容可以看出，日本在40多年之后对其行政诉讼法进行了一次比较大的实质性修改，无论是原告资格的扩大、临时救济制度的建立，还是诉讼构建的变化、教示制度的设立等等，都体现了使国民的救济制度实效化的目的，也体现了方便国民利用司法制度的目的，在一定程度上实现了行政诉讼保障相对人合法权益、控制行政权的目的③。所有这些对我国行政诉讼法的修改不无借鉴作用。
（和讯财经原创）（二）我国行政诉讼法修改和完善的方向：第一，修正行政诉讼法之理念。关于行政诉讼价值，学者们从价值一词本身的内涵出发，介绍、比较、分析和评价了控制行政权论、人权保障观念、平衡论、法治价值论等观点。我们认为，行政诉讼法应充分体现人权保障理念，将保护公民、法人和其他组织的合法权益作为行政诉讼的主要目的更为适宜，以最低限度地保证行政诉讼定纠止纷作用的发挥。保护公民、法人和其他组织的合法权益，是我国行政诉讼的主要目的， 有人甚至认为这应是行政诉讼的唯一目的④。从这个意义上看，现行行政诉讼法在程序保障和操作上存在的一系列问题就一目了然。一是对相对人合法权益的保护范围过窄，仅限于人身权和财产权的保护。二是对原告资格规定过于严格，一般只限于具体行政行为直接指向的相对人，不包括与具体行政行为有利害关系的人。三是对相对人的诉权保护不够，存在一系列的限制条件。行政诉讼法关于起诉条件、原告资格、复议前置以及行政终局裁决等一系列的规定，实质上是对相对人的诉权的限制和排斥，在一定程度上抑制了相对人诉权的充分行使。行政诉讼法的修改，应将公民一方拥有的诉权，特别是针对国家行政机关的诉权解释为基本人权，把保护人权作为主要诉讼目的，从法治角度强调诉讼权是人权的有机组成部分，并从程序上为保护人权提供一切便利条件和制度保障，从而使行政诉讼真正成为保障人权和维护社会正义的最后一道屏障。
（和讯财经原创）第二，拓宽对行政相对人的救济渠道。一是扩大行政诉讼受案范围。考察世界上主要国家的行政诉讼制度，可以发现其受案范围确定的共性之一就是最大限度地保护行政相对人的合法权益。以法国和美国为例:法国法律属于大陆法系，法律渊源主要是成文法，但其行政诉讼的受案范围却是由判例，特别是权限争议法庭的判例确定，包括了除私人行为、立法机关的行为、外国机关的行为和以国家名义作出的政府行为以外的一切行政机关的公务行为。美国则从20世纪60年代开始，司法审查的范围进一步扩大，政府的行政行为几乎无所不包地被纳入司法审查的范围以内，不能司法审查的行政行为必
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